La nova llei d’ordenació del litoral català: noves eines i recursos per donar resposta als reptes de la nostra costa


Far-Cap-CreusPels gestors públics i privats l’ordenació del litoral i la intervenció administrativa sobre l’espai de domini públic i  terrenys pròxims —on concorren les competències d’Estat, Generalitat i ajuntaments— ha sigut definida històricament com de problemàtica o complexa.

Sovint la tramitació de determinades autoritzacions menors en domini públic o les seves servituds requereixen la intervenció de fins a tres administracions diferents i el pagament de les corresponents tres taxes. Paral·lelament, però, l’espai de domini públic tot i ser el nostre principal recurs turístic i trobar-se sotmès a nombroses pressions, s’ha vist mancat de qualsevol planificació més enllà de la gestió dels serveis de temporada.

L’excessiva intervenció estatal, fins i tot en l’aprovació del planejament urbanístic dels municipis costaners, ha deixat a les administracions més pròximes al ciutadà —ajuntaments i Generalitat— com a mers espectadors de pedra del que succeïa a la seva costa, sense eines ni recursos econòmics propis per donar resposta als problemes plantejats i als reptes del nostre litoral.

Malgrat tot, la regulació estatal configurada per la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de costes no ha impedit —com reconeix el preàmbul de la Llei 2/2013 que la reforma— que la legislació estatal en no pocs casos, ni tan sols s’ha arribat a aplicar, tolerant-se situacions inacceptables mediambientalment —com l’exemple d’Algarrobicos o el fet que en els darrers 26 anys la construcció al llarg del primer quilòmetre de litoral de tot l’Estat hagi sigut pràcticament la meitat de tot el construït en els dos mil anys anteriors—. Com afirma, doncs, la darrera reforma estatal tant l’aplicació conflictiva de la Llei de costes, com la inaplicació o fins i tot la impotència de la norma per imposar-se sobre realitats socials consolidades, són la prova que aquella concepció ha de ser corregida.

Amb l’objectiu de superar aquest model la Generalitat de la Catalunya, a  través de la seva Direcció General d’Ordenació del Territori i Urbanisme, està impulsant l’aprovació d’una nova Llei d’ordenació del litoral català —la memòria preliminar de la qual fou aprovada el passat 25 de novembre pel Govern de la Generalitat— i en la qual he tingut l’oportunitat de col·laborar.

La nova llei que desplega les competències exclusives de la Generalitat de Catalunya en ordenació del litoral de l’article 149.3 de l’Estatut —traspassades mitjançant els reials decrets 1404/2007, de 19 d’octubre i 1387/2008, d’1 d’agost— vol avançar cap a l’articulació d’un model de gestió integrada de l’espai costaner amb la Generalitat com administració de referència i un major protagonisme dels ajuntaments.

Partint d’aquest objectiu la llei articular nous instruments d’ordenació i gestió de l’espai litoral a través d’un pla territorial sectorial d’ordenació del litoral i uns plans d’usos del litoral i les platges que incorporen disposicions específiques pel que fa al domini públic maritimoterrestre. En l’espai de domini públic els nous plans definiran els criteris territorialitzats per atendre a les demandes d’atorgament o pròrroga de concessions i autoritzacions. Dotant de més seguretat jurídica i criteris clars als gestors d’aquest espai i delimitant els trams naturals i urbans de les platges mitjançant una classificació més adequada a la diversitat del nostre litoral —que distingeixi les platges compatibles amb serveis de temporada, d’aquelles que és necessari preservar—. En els terrenys més pròxims al mar els nous plans regularan els mecanismes de protecció dels paisatges costaners i de les façanes costaneres, posant el valor els elements patrimonials del nostre litoral com els camins de ronda.

La Llei també vol garantir una major simplificació dels procediments administratius en domini públic o servituds de protecció, en què fins ara podien arribar a intervenir fins a tres administracions diferents. Per això, d’acord amb el principi de subsidiarietat, s’atorguen majors competències als ajuntaments que podran autoritzar usos en domini públic i obres en servitud de protecció sense necessitat d’intervenció supramunicipal i introdueix per primer cop el règim de comunicació prèvia en la tramitació d’autoritzacions en servitud de protecció, trànsit o accés.

La norma vol resoldre així mateix la manca d’un règim econòmic i financer propi del domini públic maritimoterrestre a Catalunya, que dificulta l’obtenció de recursos econòmics per la gestió de l’espai litoral. L’assumpció de més competències per part de la Generalitat no ha anat acompanyada de la dotació de majors recursos que majoritàriament recapta l’Estat mitjançant el cànon d’ocupació del qual no participen ni la Generalitat ni els ajuntaments. El desplegament de les noves competències, sumat a les exigències de la normativa d’estabilitat pressupostària, requereixen ara desplegar i articular en l’aprovació de la Llei un règim econòmic i financer propi del domini públic maritimoterrestre català que permeti desenvolupar polítiques més ambicioses en l’ordenació del litoral i dotar de recursos propis a la Generalitat de Catalunya i els ajuntaments.

Finalment, des de la convicció que únicament les decisions preses col·lectivament permetran preservar les zones costaneres, i desenvolupar un model turístic i econòmic de qualitat, s’articulen nous instruments de participació pública. Entre aquests destaquen els consells rectors dels espais litoral, que comptaran amb representants de les administracions públiques i d’organitzacions representatives d’interessos econòmics/socials i vetllaran per l’aplicació del nou marc legal i els seus instruments de planejament.

L’avantprojecte, que inicia ara la seva tramitació administrativa per esdevenir projecte de Llei al Parlament de Catalunya, vol garantir en definitiva el desenvolupament sostenible de les zones costaneres. Protegint el medi ambient i els paisatges costaners de manera conciliada amb el desenvolupament econòmic, social i cultural, en benefici de les generacions presents i futures.

Article publicat a la Revista Habitatge i Construcció de la Federació Catalana de Promotors Constructors d’Edificis (FECAPCE)

Publicat dins de Catalunya, dret administratiu, Opinió, Ordenació del litoral, Uncategorized | Deixa un comentari

La responsabilidad patrimonial como límite a la ordenación supramunicipal: el ejemplo de los planes directores urbanísticos del sistema costero


PDUSCResumen: La ordenación autonómica, territorial o urbanística, se ha visto históricamente condicionada por la responsabilidad patrimonial, que ha operado como freno en la de protección de espacios tan sensibles como el litoral. El ejemplo en Cataluña de los llamados planes directores urbanísticos del sistema costero nos sirve para ilustrar, a través de la jurisprudencia, los supuestos en que puede operar la responsabilidad patrimonial ante modificaciones de planeamiento de escala supramunicipal. El artículo apunta, finalmente, posibles soluciones para avanzar en la ordenación supramunicipal evitando el riesgo indemnizatorio.

Sumario: 1. Introducción 2. El ejercicio del ius variandi por parte del planificador autonómico: la exigencia de interés público y proporcionalidad 2.1 El control jurisdiccional de los PDUSC en el ejercicio del ius variandi  3. Las excepciones al principio general de no indemnización en el ejercicio del ius variandi 3.1 La modificación de planeamiento como supuesto de responsabilidad patrimonial 3.1.1 La responsabilidad patrimonial por actividades y gastos que devienen inútiles como consecuencia de la alteración 3.1.2 La responsabilidad patrimonial por modificación de planeamiento producida antes de transcurrir los plazos previstos o por inejecución por causas imputables a la Administración 3.2 Las situaciones de fuera de ordenación como supuesto de responsabilidad patrimonial 3.3 Las vinculaciones y limitaciones singulares como supuesto de responsabilidad patrimonial 3.4 La modificación o la extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades como supuestos de responsabilidad 3.5 La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación 3.6 Proyectos que devienen ineficaces por la suspensión de licencias como supuesto de responsabilidad patrimonial 4. Determinación de la Administración responsable patrimonialmente en la aprobación de instrumentos de ordenación supramunicipal 5. La necesidad de superar el límite de la responsabilidad patrimonial en la ordenación supramunicipal: la adquisición de fincas como solución alternativa 6. Conclusiones 7. Bibliografía.

Se puede consular el artículo publicado en la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación n. 31 (2014); p. 167-196  en el siguiente enlace: La responsabilidad patrimonial como límite a la ordenación supramunicipal, el ejemplo de los PDUSC

Publicat dins de dret administratiu, Ordenació del litoral, Publicació | Deixa un comentari

Presentació a l’Escola d’Administració Pública de l’Avantprojecte de Llei d’ordenació del litoral català


Programa de la Jornada de presentació i debat sobre la nova legislació catalana d’ordenació del litoral i documents de la presentació de Jordi Foz  Llei d’ordenació del litoral català i Josep M. Aguirre Llei d’ordenació del litoral català: El nou paper dels municipis en la gestió i l’ordenació del litoral

Publicat dins de Uncategorized | Deixa un comentari

Entrevista al Dr. Josep M. Aguirre i Font, premi extraordinari de doctorat per la seva tesi doctoral “El règim jurídic del litoral català”


entrega premi extraordinariEntrevista publicada a la web de la Facultat de Turisme de la UdG:

Avui hem entrevistat el Dr. Josep M. Aguirre, professor de dret administratiu i docent del grau en Turisme a la UdG.

El 16 de setembre va rebre el Premi extraordinari de doctorat en Dret, Economia i Empresa 2013, en reconeixement a la seva tesi doctoral “El règim jurídic del litoral català”. Per aquest motiu avui ens hem reunit amb ell per tal de conèixer més profundament les característiques del seu estudi.

1.     Quins reptes planteja l’estudi d’“El règim jurídic del litoral català”?

L’estudi del règim jurídic del litoral català parteix d’una problemàtica real: el fet que el nostre litoral s’ordeni i es reguli amb la intervenció de totes les administracions territorials (Estat, Generalitat i ajuntaments), cosa que dificulta enormement la seva gestió i el converteix en un espai complex.

L’estudi volia aprofundir en l’anàlisi d’aquesta problemàtica, d’origen competencial, per tal de proposar alternatives mitjançant l’estudi de models comparats en d’altres autonomies o estats.

2.     Per què vas escollir aquest tema de recerca?

Pràcticament des dels meus inicis com a professor de dret administratiu a la UdG he impartit docència a la Facultat de Turisme. Aquest fet sumat a la línia de recerca en urbanisme i medi ambient que dirigeix el Dr. Joan M. Trayter ens van portar a buscar una línia de recerca que combinés l’urbanisme, el medi ambient i el turisme.

Atès que l’espai on es concentra el 90% del turisme al nostre país és el litoral, que a més constitueix el nostre principal recurs turístic, el tema va ser senzill de trobar.

3.     El 16 de setembre vas rebre una distinció per la teva tesi doctoral, en el marc de la inauguració del curs acadèmic 2014-2015 de la Universitat de Girona. Com valores aquest reconeixement?

Els premis sempre són d’agrair, però fan una il·lusió especial quan et reconeixen la feinada d’una tesi.

Tots els que hi hem passat sabem perfectament que un treball de recerca d’aquesta naturalesa comporta molts anys de feina, i per tant de sacrificis i renúncies de tot tipus (sobretot familiars), que ara amb el premi ara es veuen parcialment recompensades.

El Premi, a més, reconeix també una feina d’equip en el si del Grup de recerca en dret urbanístic dirigit pel Dr. Joan M. Trayter, sense el qual res d’això no hagués estat possible.

4.     Quin aspecte t’ha cridat més l’atenció dels resultats de l’estudi?

L’aspecte que més m’ha cridat l’atenció no té a veure tant amb els resultats, sinó amb l’anàlisi de les dades que expliquen l’evolució de l’edificació al nostre litoral.

Contràriament al que es pensa molta gent, el litoral a l’Estat espanyol no va patir el seu principal període de destrucció durant el franquisme, sinó tot el contrari, va ser en plena democràcia.

Les dades de consum de sòl a la franja dels primers dos quilòmetres de costa, al llarg del període 1987-2005, són esfereïdores. L’increment mitjà del sòl transformat a tota la costa de l’Estat és d’aproximadament un 45% més respecte de fa 20 anys. Això significa que en 20 anys hem urbanitzat pràcticament el doble de litoral que en tota la història de la humanitat.

En clau més històrica resulta sorprenent veure com en el Llibre del Consolat de Mar, del dret medieval català, ja hi referències a l’actual servitud de protecció (la franja de 20-100 metres en què no es pot edificar). O el fet que les competències de la Generalitat republicana en matèria de costes encara avui dia superen amb escreix les actuals.

5.     Quines línies de recerca es poden derivar de la teva tesi doctoral?

La principal conclusió (o resultat) de la tesi és la possibilitat de poder desenvolupar una Llei pròpia per ordenar el litoral català. La possibilitat real de poder tirar endavant aquesta Llei, articulant un instrument efectiu per protegir el nostre litoral, és un dels projectes que es deriven de la tesi en el qual estic treballant.

6.     Quina evolució jurídica han patit els territoris costaners?

Fa més de dues dècades, el preàmbul de la LC denunciava la pressió a què estava sotmesa la costa espanyola (que acollia el 35 % de la població, tot i representar només el 7 % del territori) i afrontava la necessitat de posar-hi fre per evitar la destrucció dels espais que encara no s’havien transformat (el 1988 el 40% de la costa espanyola ja estava urbanitzada o tenia la qualificació d’urbanitzable).

Més de 24 anys després, el problema, lluny de solucionar-se, no ha parat d’agreujar-se, ajudat al llarg dels darrers anys per la bombolla immobiliària, que ha actuat de catalitzadora per a la degradació d’un espai molt sensible mediambientalment.

Al llarg d’aquest període no només ha augmentat la població de la franja litoral (que ha passat del 35 % al 44 % del conjunt de la població estatal), sinó que en els darrers 20 anys s’ha destruït a la costa la superfície equivalent a vuit camps de futbol al dia (és a dir, més de 58.000 hectàrees). En algunes comunitats l’espai urbanitzat constitueix pràcticament un continu urbà (el 75 % dels terrenys limítrofes al mar són urbans o urbanitzables).

Amb aquestes dades a la mà la gran majoria de comunitats autònomes costaneres van articular durant la dècada passada instruments de protecció, que amb major o menor èxit volien frenar aquest procés. Desgraciadament en molts casos arriben tard perquè el mal ja està fet.

7.  Què cal destacar sobre la utilització del domini públic maritimoterrestre?

La utilització del domini públic maritimoterrestre (l’espai públic que és de tots i que constitueix aquella franja on arriben les onades) ha estat considerat històricament fins a mitjans del s.XX com un espai problemàtic i perillós. En termes de seguretat, per l’origen d’invasions estrangeres, i en termes de salut pública, perquè era l’origen d’infeccions per culpa de la presència de mosquits en els aiguamolls.

La posada en valor del domini públic, en termes històrics, s’ha produït molt recentment en el moment en què l’espai es converteix en un recurs turístic del primer ordre.

Paradoxalment la posada en valor de l’espai ha anat acompanyada de la seva accelerada destrucció com a conseqüència dels processos urbanitzadors, en la majoria dels casos sense una planificació racional prèvia.

Tot i que molts d’aquests processos s’han frenat els darrers anys gràcies a nous instruments de planificació autonòmics i per l’explosió de la bombolla immobiliària, el cert és que el risc continua existint.

L’exemple més gràfic el tenim amb la reforma de la Llei de costes i el seu Reglament de desenvolupament, que s’aprovarà en les properes setmanes, i que torna a prioritzar l’ús intensiu i econòmic de l’espai litoral per sobre de la seva conservació i protecció per les generacions futures.

8.     Els instruments de planificació del territori costaner són eficients?

A Catalunya, aquests instruments s’articulen mitjançant els plans directors urbanístics del sistema costaner (PDUSC) de naturalesa urbanística. L’ús d’aquesta figura, de compliment imperatiu per ajuntaments i particulars, en garanteix la seva eficàcia i impedeix que els terrenys confrontants amb el domini públic no desenvolupats es puguin urbanitzar.

Desgraciadament en d’altres comunitats autònomes mediterrànies properes, com el País Valencià o Murcia, no compten amb instruments d’aquesta naturalesa, fet que deixa oberta la possibilitat de continuar edificant en el seu litoral sense límits.

9.     Quines mancances es detecten?

Ara a Catalunya amb les noves competències de la Generalitat en matèria de domini públic maritimoterrestre tocaria anar un pas més enllà i planificar i regular l’espai de domini públic (fins fa quatre dies gestionat per l’Estat amb criteris no sempre massa clars).

10.  A grans trets, quines diferències s’identifiquen amb les normatives costaneres de Catalunya i les regions d’Itàlia i EEUU seleccionades?

Simplificant molt les principals diferències són que els models de gestió d’Itàlia i els EEUU gestionen el seu litoral de forma molt descentralitzada i garantint en tot moment l’opinió dels ciutadans.

Els EEUU han evolucionat cap a un model de gestió integrada que permet acostar el centre de decisió al ciutadà i donar-li veu en l’aprovació dels seus instruments de protecció.

A Itàlia, regions com la Sardenya, han intentat (sense massa èxit) establir noves taxes vinculades a l’activitat turística (segones residències, creuers, avions o embarcacions de luxe) per obtenir recursos per protegir el seu litoral, atès que saben que aquest és el seu principal recurs per garantir l’activitat econòmica turística.

Publicat dins de Uncategorized | Deixa un comentari

Compareixença a la Comissió d’Afers Institucionals del Parlament de Catalunya en relació al Projecte de llei de governs locals


Publicat dins de Uncategorized | Deixa un comentari