150 anys de regulació jurídica dels camins de ronda: de servitud legal per vigilar el litoral a patrimoni essencial per conèixer i gaudir del nostre paisatge


cami-de-ronda-costa-brava-2La regulació legal dels camins de ronda, els itineraris peatonals a través dels quals es pot resseguir el nostre litoral, és relativament recent. Així malgrat l’existència històrica d’aquests camins, utilitzats pels pescadors o veïns per desplaçar-se d’una cala a un altra, no fou fins a finals del segle XIX i principis del XX en què aquests adquiririen importància pel creixement del contraban marítim. El que comportà que fossin assíduament utilitzats pels contrabandistes per transportar mercaderies i pels guàrdies per controlar el mar des de terra.

És amb el naixement de la Llei d’aigües de 1866, predecessora de l’actual Llei de costes, quan s’articulà la primera regulació dels camins de ronda: l’anomenada servitud de vigilància litoral. L’article 10 de la citada llei la defineix com una via d’un màxim de 6 metres que s’ha de deixar lliure. La ubicació de la mateixa, segons el precepte, serà fitxada per l’administració en els primers 20 metres des del límit del mar excepte en els paratges de trànsit difícil o perillós que podrà internar-se l’estrictament necessari. Finalment l’article preveu que les propietats que no haguessin estat sotmeses a la servitud de vigilància, és a dir, sobre les quals no existís cap camí previ, havien d’obtenir la corresponent indemnització per aquest gravamen.

El nom de servitud de vigilància litoral o camins de ronda, com es coneix a casa nostra, es deu justament a l’objectiu o finalitat amb que van néixer: permetre fer les rondes o les guàrdies a les patrulles que vigilaven el litoral tot resseguint la línia de la costa.

Aquesta regulació s’ha mantingut pràcticament inalterable durant 150 anys fins a dia d’avui. Així tot i les successives reformes de la legislació de costes —Llei de ports de 1880, Llei de ports de 1828, Llei de costes de 1969 i l’actual Llei de costes de 1988 recentment reformada el 2013— únicament se li ha canviat el nom per anomenar-la des del 1988 com a servitud de trànsit. Un canvi de nom que va associat a una mutació de la seva funció, doncs els camins de ronda amb l’arribada del turisme i la modernització de les infraestructures, deixaren de ser utilitzats per vigilar el litoral i foren posats en valor com a recurs turístic.

Una peça essencial de la configuració urbanística

Amb l’aparició dels primers instruments de planejament urbanístic, a mitjans del segle passat, els camins de ronda s’hi incorporen com una peça essencial de la configuració urbanística dels municipis litorals. Així, fins i tot amb anterioritat a la primera Llei del sòl de 1956, les Normas Generales Urbanísticas y de Protección del Paisaje de la Zona de la Provincia de Gerona denominada “Costa Brava” aprovades per la Comisión Superior de Ordenación Urbana de la Provincia de Gerona dediquen diversos articles —el 8, el 18 i el 19— a regular els camins de ronda i les seves relacions amb els creixements urbans anàrquics que s’estaven desenvolupant en les poblacions litoral com a conseqüència de la manca de planejament. Les esmentades normes que regulen l’existència del camí en les construccions confrontants amb el domini públic, imposen així mateix l’obligació de mantenir-lo fora dels nuclis de població, o de salvar els eventuals accidents del terreny amb la construcció de rampes o escales. Tot prohibint que el camí pugui ser derivat cap a l’interior amb l’excepció d’aquells casos previstos en la legislació de ports —antecessora de la Llei de costes.

Malgrat els esforços, però, fou justament el desenvolupament urbanístic associat al turisme el que va provocar que al llarg de la segona meitat del segle XX s’abandonessin i es trenqués la continuïtat d’alguns d’aquests camins. Per aquest motiu des de l’entrada en vigor de la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de costes, la interrupció de la servitud de trànsit o la realització de construccions no autoritzades a la mateixa donen lloc a la incoació d’un expedient sancionador que pot acabar, per exemple, amb sancions d’entre 1.000 i 5.000 euros per cada dia en què la servitud es trobi obstaculitzada.

L’actual regulació manté la franja històrica dels 6 metres —des del límit interior de la ribera del mar— que poden ser ampliats fins a un màxim de 20 metres en llocs de trànsit difícil o perillós. Aquesta franja s’ha de deixar permanentment lliure per al pas públic de vianants i per als vehicles de vigilància i salvament, excepte en espais protegits. Excepcionalment, la Llei de costes permet l’ocupació de la franja per obres que s’hagin de realitzar en el domini públic —sempre que sigui substituïda per una d’anàloga—; també podrà ser ocupada per a l’execució de passeigs marítims —però en cap cas els passeigs marítims substituiran la funció de la franja de protecció si aquesta és més àmplia que el mateix passeig.

La regulació estatal, i els escassos recursos públics invertits, però, s’han demostrat absolutament insuficients per fer front en alguns casos a la problemàtica dels camins de ronda interromputs —sigui per propietaris privats que els obstaculitzen amb tancats il·legals, sigui perquè els camins no gaudeixen de la inversió pública necessària pel seu manteniment en condicions de seguretat.

Nous instruments jurídics

Paral·lelament la progressiva conscienciació social i del sector turístic en posar en valor els camins de ronda s’ha vist traslladada darrerament a d’altres instruments jurídics més enllà de la legislació costanera estatal. Així per exemple l’aprovació de les directrius del paisatge de les comarques gironines, determinacions normatives que incorporen les propostes d’objectius de qualitat paisatgística, promouen l’existència d’un recorregut continu al llarg de tota la façana marítima gironina relligant els trams de camins de ronda existents i utilitzant una senyalització adequada. En el mateix sentit, la recent Llei 13/2014, del 30 d’octubre, d’accessibilitat preveu que en els espais naturals —entre els quals els camins de ronda— s’han de preveure itineraris de vianants i serveis accessibles. Tot regulant l’obligació de les administracions de mantenir en correcte estat els elements que en garanteixen l’accessibilitat i de planificar l’adaptació gradual d’aquests espais a les condicions d’accessibilitat i planifiquin les mesures que s’han d’adoptar.

Desgraciadament, però, totes aquestes previsions i obligacions jurídiques poden restar en paper mullat si no es disposa dels recursos econòmics suficients per fer front a les inversions de millora i manteniment necessàries d’aquests espais.

En aquest sentit no hi ajuda, sense dubte, el problemàtic marc competencial en matèria d’ordenació del litoral. Els camins de ronda transcorren, per alguns trams, indistintament entre el domini públic de titularitat estatal i els terrenys privats que hi confronten. Així mentre que les competències en matèria d’inversions corresponen a l’Estat, la vigilància i la imposició de sancions correspon a la Generalitat i la competència en el manteniment dels camins en condicions de seguretat és dels ajuntaments.

Tot plegat comporta que l’Estat, de conformitat amb la doctrina reiterada del Consell d’Estat, es desentengui  de garantir la seguretat de les persones a les platges i altres zones del domini públic marítim-terrestre  —així com d’afrontar les eventuals demandes de responsabilitat patrimonial que es deriven com a conseqüència de danys en aquest espai—. Paral·lelament els ajuntaments i la Generalitat, mancats de recursos, es veuen sovint incapacitats per fer front a les inversions que es requeririen per mantenir els centenars de quilòmetres de camins de ronda sense la col·laboració de l’Estat.

Per intentar buscar solucions a aquesta problemàtica la Generalitat de Catalunya, a través de la Direcció General d’Ordenació del Territori i Urbanisme, està impulsant la redacció de la futura Llei d’ordenació del litoral català. El nou text legal vol avançar cap a la configuració d’un model de gestió integrada del litoral català, amb la participació de tots els actors públics i privats, que permeti dotar-nos de més recursos econòmics per invertir al litoral i la definició de criteris d’inversió pública en què es prioritzin, entre d’altres, els camins de ronda.

Només així, amb la col·laboració i cooperació de tots, és possible assegurar la preservació per les generacions futures dels camins de ronda, un patrimoni essencial per conèixer i gaudir del nostre paisatge litoral.

Aguirre Font, Josep M., “150 anys de regulació jurídica dels camins de ronda: de servitud legal per vigilar el litoral a patrimonial essencial per gaudir i del nostre paisatge”, Revista de Girona, núm. 295, març-abril 2016, Diputació de Girona, Girona, 2016

Anuncis
Publicat dins de Catalunya, dret administratiu, Ordenació del litoral, Publicació, Uncategorized, Universitat de Girona, Urbanisme | Deixa un comentari

Ponència a la Jornada la governança i la gestió integrada del litoral: Catalunya davant la legislació estatal relativa a la gestió del litoral, una proposta de reinterpretació de competències


IECColor_400x400El proper divendres 4 de desembre de 2015 a la seu de l’IEC el CADS, la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) i l’Institut d’Estudis Catalans (IEC) organitzen una Jornada sobre la governança i la gestió integrada del litoral a Catalunya, en què participo amb una ponència titulada:  Catalunya davant la legislació estatal relativa a la gestió del litoral, una proposta de reinterpretació de competències.

La jornada té un doble objectiu. D’una banda, analitzar els aspectes clau de les recents iniciatives polítiques i normatives a escala europea, estatal i catalana, que afecten el nostre litoral. De l’altra, fer una reflexió estratègica sobre com cal articular una gestió integrada del litoral de Catalunya, que ofereixi una nova mirada en relació amb les possibilitats normatives, però també sobre el seu sistema de governança (en el qual participen múltiples actors institucionals, econòmics i de la societat civil).

Entre altres aspectes, s’hi tractaran diversos models de governança de gestió integrada i experiències pràctiques a escala local; així com els principals reptes tècnics i jurídics per a aquesta gestió, amb una proposta de reinterpretació de competències i una anàlisi de l’avantprojecte de llei sobre l’ordenació del litoral de Catalunya.

La meva ponència s’emmarca en el segon bloc de la jornada titulat Els reptes tècnics i jurídics per a la gestió integrada del litoral a Catalunya en què conjuntament amb el Sr. Agustí Serra, director general d’Ordenació del Territori i Urbanisme, el Sr. Jordi Foz, subdirector general de Costes i Acció Territorial i el Dr. Ferran Pons, professor de Dret Administratiu a la UAB, analitzarem des de diferents perspectives l’Avantprojecte de llei sobre l’ordenació del litoral de Catalunya.

L’assistència a aquest acte és gratuïta, però les places són limitades i es requereix inscripció prèvia a l’adreça de correu: cads.presidencia@gencat.cat, o bé a través del telèfon 93.363.38.67

Programa de la Jornada ‘La governança i la gestió integrada del litoral a Catalunya’

Publicat dins de Uncategorized | Deixa un comentari

Ponència a la Conferència Final del projecte MareNostrum a València: Legal Considerations in coastal planning and protection


marenostrumAquests propers  dimecres 25  i dijous 26 de novembre participo de la Conferència Final del projecte MareNostrum a València organitzat per Institut Portuari d’Estudis i Cooperació de la Comunitat Valenciana – FEPORTS amb una conferència titulada  Legal Considerations in coastal planning and protection on analitzaré els límits de l’ordenació de litoral a l’Estat espanyol; amb una referència singular a l’experiència catalana articulada al voltant dels PDUSC i la futura Llei d’ordenació del litoral català.

Actualment els 22 països de la conca mediterrània comparteixen una sèrie de reptes que amenacen la conservació de les seves costes: pressions derivades del desenvolupament de sòl, l’erosió, la pèrdua d’ecosistemes o la vulnerabilitat davant els impactes del canvi climàtic són assenyalats comunament com algunes de les principals amenaces sobre unes zones costaneres ja degradades.

El 2008, la Unió Europea i la majoria dels països riberencs de la Mediterrània van adoptar el Protocol relatiu a la gestió integrada de zones costaneres (GIZC). Aquest tractat internacional és un exemple únic d’instrument supranacional especialment dirigit a protegir les costes d’un mar internacional, la Mediterrània.

El Protocol estableix una llista de principis i objectius que han de complir els signants que, però, no estan reflectits (o no del tot) en els marcs legals i les pràctiques d’ordenació de la costa en els diferents països, regions i municipis.

L’anàlisi d’aquesta llacuna legal i institucional és el fonament de Mare Nostrum, projecte co-finançat per la Unió Europea a través del Programa de Cooperació Transfronterera al Mediterrani ENPI – CBCMED.

L’objectiu general del Projecte Mare Nostrum és contribuir a identificar i superar aquests obstacles – lligats principalment al planejament i l’ordenació del litoral – que dificulten la implementació dels principis del Protocol als països riberencs de la Mediterrània.

Per a això el projecte ha posat el focus en els nivells de governança regionals i locals per, des d’aquest punt de vista, analitzar els nivells nacionals i transfronterers. Els temes en què Mare Nostrum ha centrat la seva atenció són els relacionats amb l’ús del sòl: els aspectes jurídic-normatius de la propietat i control del sòl, l’ordenació del territori i el planejament urbà, les infraestructures i els models de governança, incloent les relacions contractuals i financeres dins d’aquests camps.

En el marc del projecte s’ha realitzat una anàlisi comparada de les diferents normatives en matèria de costes i de l’enfocament de cadascuna d’elles sobre els principis del Protocol. L’anàlisi es basa en l’estudi de casos d’àmbit local a Espanya, Grècia, Israel i Malta. Aquests casos d’estudi han proporcionat un coneixements important sobre els diferents processos d’implementació de la normativa i les pràctiques de gestió costanera en cada un dels països.

Durant la conferència s’analitzarà el procés d’implementació del Protocol, recollint la visió d’organismes internacionals i la presentant en quina manera s’està duent a terme aquesta implementació en diferents països de la Mediterrània. Les sessions es dedicaran a dialogar al voltant del marge i les vies per als obstacles jurídic-institucional que enfronta la implementació del Protocol, incloent instruments orientats a una aplicació més eficaç dels principis de la GIZC. Està també prevista la celebració de sessions especials dedicades a les eines de participació pública, el paper de les organitzacions no governamentals en la conservació de la costa, el planejament en els fronts portuaris urbans i les relacions port ciutat, així com a la Llei de Costes .

Podeu veure el programa sencer de la jornada dels dies 25 i 26 de novembre en el següent enllaç: MareNostrum’s Project Final Conference 24-26 November 2015 Valencia- Spain

Publicat dins de dret administratiu, Espanya, Ordenació del litoral, Universitat de Girona, Urbanisme | Deixa un comentari

A partir de l’1 de desembre m’incorporo com a professor lector a la Universitat de Girona


UdG_dues_linies_centrat_blau

Amics, amigues,

La setmana passada vaig participar d’un concurs per proveir una nova plaça de professor lector a la Universitat de Girona. Una vegada superat el procés selectiu, i de conformitat amb la Resolució del rector de la Universitat de Girona de 18 de novembre de 2015, el proper 1 de desembre de 2015 m’incorporo a la Universitat de Girona com a professor lector.

Les meves noves responsabilitats amb la universitat, on desenvoluparé tasques docents, de recerca i transferència de coneixement amb dedicació a temps complet m’obliguen a tancar el despatx professional que ara fa uns tres anys vaig obrir a Girona.

Per aquest motiu voldria aprofitar aquestes línies per agrair molt sincerament la confiança dipositada en mi per particulars, empreses i administracions al llarg de tot aquest temps. Amb ells he aprés moltíssim sobre l’exercici pràctic de la professió i espero que els serveis prestats els hagin sigut d’ajuda.

Moltíssimes gràcies,

 

 

 

Josep M. Aguirre i Font, a/e josepmaria.aguirre@udg.edu

Girona, 21 de novembre de 2015

Publicat dins de dret administratiu, Uncategorized, Universitat de Girona | Deixa un comentari

Nova monografia publicada: “El régimen jurídico del litoral catalán”


portada régimen jurídico litoral catalánPocs espais com el litoral presenten un règim jurídic tan complex amb la intervenció administrativa sobre el domini públic i els terrenys propers al mar de tres administracions -Estat, comunitat autònoma i ajuntament- i la superposició d’instruments de planejament i de normativa internacional, estatal i autonòmica. Tot això sumat als importants canvis que s’han succeït en aquesta matèria en els últims anys, amb l’aprovació d’instruments autonòmics d’ordenació del litoral, el traspàs de competències en matèria de domini públic a la Generalitat de Catalunya i a la Junta d’Andalusia, les innombrables reformes de la legislació urbanística i la recent reforma de la Llei de costes, operada per la Llei 2/2013 i el seu nou reglament de desenvolupament aprovat pel Reial decret 876/2014, donen fe de la dificultat de la matèria.

El Règim jurídic del litoral català s’endinsa en aquest galimaties normatiu, definit de problemàtic per molts, amb l’estudi en el primer capítol de l’evolució del marc jurídic i competencial en l’ordenació del litoral, dedicant especial atenció a les noves competències i als condicionants que la jurisprudència constitucional imposa a la seva interpretació. Amb l’objecte d’analitzar les experiències de diferents models d’ordenació similars, que ens ajudin a configurar un model més ambiciós de protecció de la nostra costa, en el segon capítol es fa una doble anàlisi de dret comparat estranger -francès, italià i nord-americana- i intern amb la resta de CCAA amb litoral propi a l’Estat espanyol. El tercer dels capítols es dedica a estudiar l’element central de l’actual ordenació del litoral català: els plans directors urbanístics del sistema costaner. Es desenvolupa un estudi detallat de la seva adequació al principi d’autonomia municipal, al planejament territorial i municipal i de l’eventual responsabilitat patrimonial que va operar en la seva aprovació -autèntic taló d’Aquil·les de tots els instruments d’ordenació del litoral-. Finalment, en l’últim capítol s’analitzen les principals novetats de la recent reforma de la Llei de costes i el seu nou reglament de desenvolupament i es conclou defensant la necessitat d’una llei d’ordenació del litoral català, la memòria prèvia de la qual ha estat aprovada justament coincidint amb la publicació d’aquest llibre i es fonamenta en les tesis del mateix.

Es pot adquirir en format paper o ebook a la web de l’Editorial Atelier

Publicat dins de Catalunya, dret administratiu, Publicació, Universitat de Girona, Urbanisme | Deixa un comentari